Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đời áp dụng,
Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm nước (1989, tr: 28). Nhóm thứ nhất bao gồm
các nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách mạng (Cách mạng Pháp
và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trong
thực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là bộ phận cơ bản của các cuộc cải
cách tổng thể trong chính thể. Nhóm nước thứ hai bao gồm Liên hiệp vương quốc Anh và
Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần tự.
Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đề xuất Northcote-Trevelyan. Hầu hết các cuộc
cải cách của họ mang tính chất nhân nhượng để chế độ còn tồn tại được trong chiến tranh và
cách mạng. Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinh nghiệm, thiếu
động cơ hệ tư tưởng. Nhóm nước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà
nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mới nhất và chú trọng
đến các tiêu chuẩn hoạt động cao nhất
1
.
Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác hẳn với cuộc cải cách
trong giai đoạn trước. Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn bắt nguồn từ trào lưu quản
lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ mười chín xây dựng. Trào lưu này đã đưa ra nhiều gợi
ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đề về kiểm soát và điều phối mà các tổ chức
phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh gặp phải. Các đề xuất này đều nhằm làm
cho bộ máy chính phủ làm việc hiệu quả hơn. Do bị đánh giá là không đầy đủ, các phương
pháp tổ chức và quản lý truyền thống được các cách tiếp cận khoa học mới thay thế.
Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989;
OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý nổi bật và mới
cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này các khía cạnh quản lý hành
vi con người. Các nước như Anh và Pháp áp dụng một số phương pháp quản lý khoa học
vào hệ thống hành chính công của họ một cách từ từ và thận trọng. Các nước khác như Đức
và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận dụng lợi thế của các phát triển trong công
nghiệp đưa vào áp dụng trong khu vực công để cải tiến hệ thống hành chính của họ (Caiden,
1991). Điều này dẫn đến việc phân biệt ra hai cách tiếp cận khác nhau về cải cách hành
chính trong các nước công nghiệp, đó là: cách củng cố và cách đổi mới. Nếu như cách tiếp
cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện có phạm vi hạn chế hơn, xử
lý chứ không dự đoán khủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ chức
trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại diện thì
tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức nội bộ của hệ
thống hành chính. Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội, lịch sử và bối cảnh từng nước là
rất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhóm nước khác nhau áp dụng
(Chapman, 1989; Muhataba, 1989).
Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đời bao gồm hai chủ đề
lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một cấu trúc hợp lý hơn cho
nền hành chính. Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn bộ bộ máy chính phủ
trung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng một cách phù hợp, sự phân phối lao
động một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn. Thứ hai, đó là sự mong
muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền công vụ. Tóm lại, đó là
sự mong muốn chuyên môn hoá nền công vụ. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cách
này diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành công rất khác nhau ở các nước khác
nhau. Ngay ở các nước giống nhau, việc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chức
cũng không dễ hơn một chút nào. Thực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đã
1
Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984).
5
xảy ra trong các cuộc cải cách trước đó. Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hành
chính gần đây tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như Hood,
1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cách này là
không cao. Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này.
2.4 Những cuộc cải cách hiện nay:
2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống và sự ra đời của thuyết quản
lý nhà nước mới:
Có thể khẳng định rằng mô hình hành chính công truyền thống đề cập phần trên là một bước
tiến lớn so với các mô hình trước đó. Tuy vậy, những nhược điểm của loại hình quản lý nhà
nước này hiện đang xuất hiện. Cùng với ý tưởng về các cấu trúc thứ bậc của mình, học
thuyết hành chính cổ điển của Max Weber hiện nay dường như không còn cần thiết cho các
tổ chức hiệu quả nhất, đặc biệt về mặt đối chiếu giữa đầu ra và đầu vào. Nhiều học giả
(Kickert, 1997; Minogue et. al., 1998) tranh luận rằng bộ máy hành chính có thể là đủ đối
với việc kiểm soát nhưng không cần thiết cho việc quản lý. Bộ máy hành chính bao hàm sự
chắc chắn nhưng thường xuyên cứng nhắc và chậm phát triển. Công việc có thể được chuẩn
hoá, nhưng tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo lại bị mất đi. Hơn nữa, thuyết tách biệt tuyệt
đối giữa chính trị và hành chính của Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề thực tế và, ngay
trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes, 1998, tr: 39). Mô
hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tính trách nhiệm đích
thực bởi vì nguyên tắc trung lập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sự phục vụ cho quốc gia"
lên trên những tư vấn và việc thực hiện các mong muốn của cấp lãnh đạo do dân cử. Điều
này dẫn đến một thực tế là các công chức không do dân cử có thể thực hiện những việc họ
muốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họ thực thi.
Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đưa ra một thuyết mới có
tên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo thủ giới thiệu
(Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986). Hai yêu sách của các học giả này dẫn đến
nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi hoạt động của chính phủ. Lý lẽ thứ nhất là bộ máy hành
chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do của các cá nhân và vì thế quyền lực của bộ
máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự lựa chọn". Ý tưởng ủng hộ sự tự do
cho rằng sự lựa chọn của khách hàng tốt hơn mệnh lệnh hành chính trong việc đảm bảo cho
chính phủ hoạt động hiệu quả và hiệu lực. Lý lẽ thứ hai là mô hình hành chính truyền thống
không đưa ra được một hệ thống các khuyến khích và thưởng tương đương như ngoài thị
trường, và như vậy mô hình này có lẽ kém hiệu quả hơn các cách thức thị trường. Về cơ bản,
thuyết sự lựa chọn của công chúng là sự áp dụng các nguyên tắc kinh tế vi mô vào các lĩnh
vực xã hội và chính trị, bao gồm cả các hoạt động của chính phủ.
Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhiều ý kiến
hồ nghi. Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạt
các mục đích cá nhân của họ bị thiếu bằng chứng hoặc các phương tiện kiểm tra thực
nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65). Bởi vì có các cơ quan trung ương hay các quan chức cao cấp
thu được các lợi ích cá nhân bằng cách hạn chế việc cấp phát tiền cho các cơ quan, cá nhân
khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng thể nhằm tăng ngân sách của cơ quan
(Dunleavy, 1986). Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu cho
mình các khoản bổ sung mà họ giành được cho cơ quan thì tất nhiên là họ không quan tâm
lắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì họ không thể hưởng các kết quả từ việc này. Hughes
(1998, tr: 49-50) viết:
6
"Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các cơ quan
hành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định trách
nhiệm tài chính. Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chức
hành chính kiểm soát nhiều hơn việc cấp ngân quỹ và con đường chức nghiệp của
một số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng cắt giảm ngân sách của mình
và cơ quan mình."
Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh hưởng cải tiến hoạt động của
chính phủ.
Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách tiếp cận, hay có
thể nói là hai phương diện: chính sách công và quản lý công (Minogue et. al., 1998). Phương
diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các thể chế chính thức. Phương
diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị của hệ thống hành chính; (ii) các mối liên hệ
mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc việc xây dựng và triển khai các chính
sách; (iii) Sự thành công, thất bại và giải pháp mong muốn của các chính sách thực tế, và từ
đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái niệm trung ương của "nhà nước" -
điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ giữa hệ thống chính trị và hệ thống hành chính, và
giữa chính trị, kinh tế và xã hội. Phương diện thứ hai, quản lý công, bám chắc vào các
nguyên tắc kinh tế tân cổ điển, xem xét kích cỡ, các vai trò và các cơ cấu của các khu vực
công ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Khu vực công bị cho là không có khả năng
làm động lực cho sự phát triển quốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là sự cản trở chính cho
sự phát triển ở một số nước. Theo phương diện này, các nhà hành chính công không đủ năng
lực trong việc quản lý một cách hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu suất;
nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi. Khu vực tư ngày càng "được nhìn
nhận là có năng lực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh - đủ các điều kiện thiết yếu
cho việc thực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trước đây được coi là lĩnh vực của
khu vực công" (Đã dẫn. tr: 3). Bảng dưới đây tóm lược nội dung cốt lõi các mô hình này.
Hành chính công Quản lý công Chính sách công
Các cơ cấu/các thể chế
Tổ chức
Thực hiện
Rà soát
Bộ máy hành chính/hệ thống
thứ bậc
Các cấu trúc
Tổ chức
Hành vi
Các hệ thống
Tính hiệu suất/hợp lý/thị
trường
Quy trình
Các quyết định
Con người
Các kết quả
Chính trị/các mối quan hệ/sự
tác động/sự tham gia
Nguồn: Minogue, M. (1999, bài giảng)
Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách về phát
triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập kỷ 1970 của thế kỷ này được
thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đề được hy vọng xử lý bằng các
chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92). Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó là sự
sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình trạng suy thoái; các vấn đề nghiêm
trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v (Caiden, 1991). Sự tăng trưởng GNP
tương đối cao trong thập niên năm mươi và sáu mươi đã nhanh chóng suy giảm vào đầu thập
niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi đó rất nhiều các nhu
cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng. Thứ hai, về các lĩnh vực của cải cách hành chính, các
thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của các khách hàng cũng như giới
7
lãnh đạo chính trị, và vì thế chúng luôn được nhắc đi nhắc lại ngày càng hùng hồn và mạnh
mẽ hơn nhưng việc thực hiện lại kém hiệu quả hơn.
Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy mươi, quản lý công nổi lên như một
giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống. Giai đoạn này được mô tả bằng các nỗ lực
của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địa phương
thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết định và sự phát triển của các phân tích
chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkins trích dẫn,
1995, tr: 75). Sau đó các nhà thực hành và các học giả đã gặp nhau ở quan điểm là hoạt động
của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việc quản lý chiến lược,
tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đơn vị thích ứng hơn, trách nhiệm hơn với việc xây
dựng các hệ thống quản lý nhân sự tốt hơn. Để theo đuổi các niềm tin này, việc nghiên cứu
về hành chính công được mở rộng cho phù hợp với không những các nhà khoa học chính trị
mà còn các học giả về tổ chức và các chuyên gia quản lý, tất cả đều nghiên cứu để đóng góp
cho lĩnh vực này.
Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát triển của cải cách quản lý công là các
nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993). Một nghiên cứu gần đây của tổ chức này kết
luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau về nội dung, quy mô và cách tiếp cận, một
chương trình chung đã xây dựng nên "một mô hình quản lý công đã xuất hiện nhằm thúc đẩy
một văn hoá hướng vào hoạt động trong một khu vực công ít phân quyền" (OECD, 1995).
Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính như sau:
Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới
__________________________________________________________________
- Chuyển giao thẩm quyền, cung cấp - Cải tiến việc quản lý các nguồn nhân
lực
- Đảm bảo việc thực thi, sự kiểm soát, tính trách nhiệm - Tận dụng công nghệ
thông tin
- Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế
- Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chức năng
chỉ đạo ở trung ương
________________________________________________________________
Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18).
Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng thị trường vào nhà nước được
Osborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau:
1. Lái thuyền, chứ không chèo thuyền
2. Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ
3. Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền
4. Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu
5. Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào
6. Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính
7. Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu
8. Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị
9. Phân quyền
8
10. Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường
Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ. Khi Phó Tổng thống
Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khiếu nại về hệ thống hành chính Mỹ, họ chỉ
đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì. Tuy vậy, các quan
điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích cả về mặt tranh luận học thuật lẫn các
dẫn chứng thực nghiệm. Về mặt học thuật, "các tác giả dường như cung cấp các món ăn qua
loa từ các nguồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báo lớn - TG) và từ chối các
bữa cỗ thịnh soạn từ các nguồn học thuật thích hợp" (Jordan, 1994, tr: 271). Lý do phản đối
chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không đủ "thực tiễn" để giải quyết các
vấn đề trên thực tế. Thực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụng một số khía cạnh do hai tác giả này
đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40).
Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu cầu cho thuyết quản lý công mới trên. Nguyên
do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đề cập (như OECD, 1995;
Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998; Minogue và các
tác giả khác, 1998). Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trên đầu người gần như
tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem bảng 2.2). Nhiều nước đang phát triển đang phải
gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh tế đang suy thoái (Ban Thư ký Khối Thịnh
vượng Chung, 1995). Điều này dẫn đến ba giải pháp xử lý việc thâm hụt ngân sách (Osborne
và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có thể chấm dứt các nhiệm vụ
công ở một cấp độ lớn như đã tiến hành ở Mỹ dưới thời chính quyền Ri-Gân và ở Anh dưới
thời chính phủ Thát-Chơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế,
nhưng “làm như vậy đồng nghĩa với sự tự sát chính trị”; thứ ba, thực thi các nhiệm vụ công
với chi phí thấp hơn. Kickert đã viết về cách thức thứ ba này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú
trọng vào việc tăng năng suất, hiệu suất, giá trị về tiền, và vân vân - tất cả các vấn đề có vai
trò trung tâm khi nói đến quản lý. Do đó, cách thức thứ ba này hầu như thúc đẩy một cách
hợp lý khu vực công vận động hướng tới việc quản lý công”. Một thành tố quan trọng của
các cuộc cải cách về quản lý công mới là việc giảm chi phí và chi tiêu. Đối với một số nước
thì thực tế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúc lợi xã hội đang tăng lên. Ví dụ ở Anh,
một dự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 năm tới mức tăng sẽ khoảng 50 phần trăm
trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et. al., 1998).
Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94
1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994
Úc - 31 32 37 35 37 38 34 38
Áo 38 45 48 51 49 50 50 53 52
Bỉ 42 51 59 62 55 56 56 57 55
Canada 34 38 39 45 46 49 50 50 48
Đan mạch 41 48 56 59 59 59 61 63 63
Phần lan 30 38 38 44 45 54 59 61 59
Pháp 39 43 46 52 50 51 52 55 55
Đức 38 48 48 47 45 48 47 48 49
Hy lạp 24 29 31 44 47 46 46 48 49
Aixơlen - 31 28 31 34 35 36 - -
Ai-len - - 49 52 41 42 43 43 43
Ý 33 42 42 51 53 54 54 56 56
9
Nhật 19 27 32 32 32 31 32 34 35
Hà lan 41 51 55 56 54 54 55 56 55
Na-uy 40 45 48 45 54 55 57 57 57
Bồ Đào Nha 22 30 26 43 43 50 53 53 53
Tây Ban Nha 22 24 32 41 42 44 45 47 46
Thuỵ điển 43 48 60 63 59 61 67 72 67
Thuỵ sĩ 32 39 40 43 43 43 - - -
Thổ Nhĩ Kỳ - - 21 18 - - - - -
Anh 37 44 43 44 40 41 43 44 43
Mỹ 31 33 32 33 33 34 35 34 34
__________________________________________________________________
Nhóm chủ yếu thứ hai về các yêu cầu liên quan đến “chất lượng” do Minogue đưa ra (cùng
các tác giả khác, 1998, tr: 20). Điều này được phản ánh theo một cách thức trong đó công
chúng được nhìn nhận như là các công dân, người sử dụng dịch vụ và hiện nay là khách
hàng. Các công dân bây giờ mong muốn các dịch vụ tốt hơn với chi phí thấp hơn, tự xem
mình là các khách hàng của các dịch vụ của chính phủ chứ không chỉ đơn thuần là những
người nhận. Và cuối cùng, sự thay đổi này xuất hiện như là một kết quả của sự thay đổi cách
thức tư duy của nhân dân về nhà nước và vai trò của nhà nước trong thời đại mới (Truyến,
1995; Manning, 1996; Minogue và các tác giả khác, 1998). Điều này không chỉ được phản
ánh trong ý kiến rằng nhà nước đã quá xa rời công chúng và cần phải trở lại gần gũi hơn, mà
còn trong cách quan niệm của các nhà ra chính sách “các cuộc cải cách mới đó như là
phương tiện để củng cố và tăng cường quyền lực của họ ở trung ương, đồng thời tránh xa
khỏi các vấn đề phiền toái được do các cấp phân quyền thực hiện; họ cũng có thể nhận thấy
được các cơ hội cho các thành công cá nhân và chính trị” (Dunleavy & Hood, 1994, được
trích dẫn trong báo cáo của Minogue, 1998, tr: 20).
Sự xuất hiện của ý tưởng “Quản trị tốt” (quản trị với nghĩa rộng là “quản lý” và “cai trị”,
chứ không ở nghĩa hẹp như quản trị trong công tác văn phòng cơ quan - TG) là một tiến triển
có liên quan dựa trên sự nhận thức chính trị về các cuộc cải cách phù hợp (OECD, 1993,
1995; WB, 1992, 1993; UNDP, 1994). Bắt nguồn từ sự đột ngột “sụp đổ của chủ nghĩa xã
hội” tại Liên bang Xô viết cũ và một số nước Đông Âu, ý tưởng này lấy hình thức và nội
dung từ các chính sách mới về điều kiện chính trị được các nhà tài trợ đa phương và song
phương áp dụng trong các mối quan hệ tài trợ với các nước có nền kinh tế chuyển đổi và
đang phát triển” (Minogue và các tác giả khác, 1998, tr: 2). Ngân hàng Thế giới (WB, 1992)
đã định nghĩa quản trị là “cách thức thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồn lực kinh
tế và xã hội của một nước để phát triển”. Có ba yếu tố khác nhau được phân biệt ra trong
quản trị là: (i) hình thái chế độ chính trị; (ii) quy trình thực thi các thẩm quyền trong việc
quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển; và (iii) năng lực của
chính phủ để thiết kế, xây dựng và thực hiện các chính sách và hoàn thành các chức năng
nhiệm vụ (được Corkery, 1997 trích dẫn). Cách thức tiếp cận này gây ra nhiều phản đối từ
phía những người mà các áp lực chính trị mới này tác động đến, được thể hiện một cách rõ
ràng ở các hoạt động hỗ trợ gây tranh luận gắn liền với các cuộc cải cách về điều chỉnh cơ
cấu hơn các hoạt động hỗ trợ về kinh tế của các nhà tài trợ (Stokke, 1995; Minogue và các
tác giả khác, 1998).
Tóm lại, quá trình tiến hoá của “hành chính”, và sự khác biệt tương đối với “quản lý” như đã
phân tích trên đây có thể trình bày theo sơ đồ sau:
10
Thời xa xưa Hành chính truyền thống 1960 - 1980 Cuối thập kỷ 1980
Khu vực nhà nước
hành chính
(thực hiện hoàn Quản lý công Quản trị tốt
thành công việc)
quản lý
Khu vực tư nhân
Buổi ban đầu, khi khái niệm “hành chính” xuất hiện cùng nhà nước, nó đồng nghĩa với khái
niệm quản lý ở chỗ cả hai đều được xem là “nghệ thuật thực hiện, hoàn thành công việc”.
Dần dần, về sau này, khái niệm “hành chính” được dùng nhiều hơn cho khu vực nhà nước,
trong khi “quản lý” được vận dụng chủ yếu trong khu vực tư nhân. Cả hai hiện tượng này
đều phát triển cùng với sự tiến hoá của xã hội loài người, trở thành các ngành khoa học được
nhiều người nghiên cứu. Đồng thời với quá trình đó, chúng thẩm lậu lẫn nhau, nhiều khi trộn
lẫn vào nhau trong cả hai khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cũng vận
dụng nhiều ý nghĩa, kỹ thuật và kỹ năng của “hành chính” như sắp xếp tổ chức bộ máy trong
các doanh nghiệp, hệ thứ bậc trong điều hành, các hồ sơ văn bản v.v. Điều đó phần nào lý
giải vì sao có khái niệm “hành chính doanh nghiệp”. Trong khi đó, khu vực nhà nước hấp
thụ rất nhiều từ “quản lý” trong các doanh nghiệp, ví dụ như tính tự chủ trong điều hành
công việc, phân quyền cho cấp dưới, tính hiệu quả, hiệu suất trong công việc, và thậm chí
sau này còn cả việc tư nhân hoá một số hoạt động vốn là thuộc chức năng của bộ máy hành
chính thông qua việc làm hợp đồng với bên ngoài, thuê khoán v.v. Sự thẩm lậu này ngày
càng nhiều cả về chất cũng như về lượng, đi đôi với yêu cầu phải cải cách khu vực nhà
nước, nhất là cải cách hành chính, nên đã đưa đến khái niệm “quản lý công”, hay nhiều cách
gọi khác “quản lý công mới”, “chủ nghĩa quản lý” v.v. trong những thập kỷ 1960, 1970 và
1980 ở nhiều nước trên thế giới. Đến cuối thập kỷ 1980, đầu thập kỷ 1990, do có sự đổ vỡ
của các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô cũ, nên khái niệm “quản trị tốt” ra
đời. Hành chính nhà nước vẫn còn tiếp tục vận động và phát triển không ngừng.
Theo lý thuyết kinh tế tân cổ điển (neo-classical economy), hành chính có thể phân tích
trong mối quan hệ tam giác giữa ba tác nhân cơ bản trong phát triển quốc gia, đó là nhà
nước, thị trường và xã hội dân sự. Cả ba tác nhân này đều có vai trò thiết yếu hiện nay.
Trong khi nhà nước đang tập trung vào các chức năng vĩ mô, hoạch định chính sách và cải
cách mình theo hướng “lái thuyền” chứ không “chèo thuyền”, thì yêu cầu đặt ra càng nhiều
là nhà nước phải thực hiện việc điều tiết, tạo các khuôn khổ và tạo điều kiện cho sự phát
triển đúng hướng của thị trường và xã hội dân sự. Thị trường ngày càng mở rộng và phát
triển cùng với vai trò ngày càng lớn trong phát triển quốc gia. Cạnh tranh vốn được xem là
động lực phát triển thì càng ngày lại càng đặt ra yêu cầu làm sao để nó trở nên lành mạnh, từ
đó, vai trò của nhà nước lại càng trở nên rõ rệt hơn bao giờ hết. Trong khi xã hội ngày càng
trở nên dân chủ hoá đặt trong một nhà nước pháp quyền, vai trò của xã hội dân sự ngày càng
nâng cao. Tiếng nói và sự tham gia của công dân vào các vấn đề của nhà nước hiện đang rất
được coi trọng. Nhà nước xem các công dân của mình như các đối tượng để phục vụ thông
11
qua các dịch vụ công, là các "khách hàng" của nhà nước. Hơn nữa, các công dân chính là các
đối tượng nộp thuế cho nhà nước, bảo đảm cho nhà nước có các nguồn lực cần thiết để làm
công tác điều hành xã hội, từ đó, việc đáp ứng cho các nhu cầu ngày càng đa dạng và cao về
chất lượng của công dân là một đòi hỏi hết sức khách quan và chính đáng. Khái niệm "xã hội
dân sự" hiện còn bao hàm cả vai trò và sự đóng góp to lớn của các tổ chức tình nguyện, các
tổ chức cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợ nhà nước phục vụ nhân
dân với mục đích phi tư lợi. Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ở phần trên là được đặt trong
trong khuôn khổ phát triển chung này.
Nhà nước Thị trường
Xã hội dân sự
Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ngược lại với phương châm
"Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" của nước ta. Trong khi Đảng lãnh
đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình để hướng dẫn cho hoạt động của nhà
nước và bảo đảm một xã hội lành mạnh, thì Nhà nước thực hiện vai trò quản lý và cai trị của
mình để điều tiết thị trường và quản lý xã hội theo đúng chủ trương, đường lối của Đảng,
trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề đặt ra và hiện nay đang được thực hiện là
Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuôn khổ cho hoạt
động đúng đắn theo pháp luật của thị trường và xã hội, chứ không tực tiếp can thiệp thô bạo
vào hoạt động chính đáng của các tác nhân khác. Nhân dân ta ngày nay có trình độ dân trí
cao hơn, hiểu biết tốt hơn về pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo của
Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hình thức dân chủ gián
tiếp là thông qua các cơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêu chính kiến của
mình, đóng góp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, các tổ
chức đoàn thể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiều chức năng hỗ trợ,
giúp đỡ cho cộng đồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộc sống và công việc
của người dân. (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hành chính" của GS. Vũ Huy
Từ và Ths. Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998).
2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây:
Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton tại Vương
quốc Anh vào năm 1968. Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm về năng lực quản lý của nền
công vụ. Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công vụ cần phải mở cửa, để cho những
người bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các cấp bậc và để dỡ bỏ các rào cản tại
hàng loạt vị trí trong cơ cấu thứ bậc cứng nhắc” (Hughes, 1998, tr: 57). Fulton đã thể hiện
12
một cách nhìn hiện đại, dựa trên kết quả về công việc quản lý với bốn nội dung cấu thành
nhiệm vụ quản lý tổng thể cho nền công vụ: (i) việc xây dựng chính sách theo định hướng
chính trị; (ii) việc thành lập bộ máy thực hiện chính sách; (iii) việc vận hành bộ máy hành
chính; và (iv) trách nhiệm giải trình trước nghị viện và công chúng. Báo cáo này có thể được
ví như một khởi điểm của việc đưa các nguyên tắc quản lý vào hệ thống hành chính. Sau đó,
Mac-ga-ret That-chơ đã thực hiện mạnh mẽ báo cáo này, được thể hiện trong tác phẩm của
Flynn (1997, tr: 3) “không chính phủ nào đã từng quan tâm nhiều đến nhiệm vụ này cho đến
thời chính quyền Thát-chơ”.
Các nỗ lực cải cách này nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở
Phương Tây, như Wright (1994) đã viết: “ Những thập niên 1980 và 1990 là thời kỳ vàng
son của cải cách hành chính trong toàn bộ thế giới Phương Tây”. Ví dụ như tại nước Mỹ đã
có một yêu cầu cải tiến việc quản lý trong khu vực công, ít nhất từ thời chính quyền Cát-tơ
trở đi. Bộ luật Cải cách Công vụ năm 1978 nhằm trao cho các nhà quản lý trách nhiệm lớn
hơn đối với kết quả, đãi ngộ các nhà quản lý cấp trung bình dựa trên chế độ công tích và
thành lập một nhóm tinh nhuệ tại cấp cao của nền công vụ thông qua việc thành lập một Bộ
phận Công chức Cao cấp. Hughes (1998, tr: 58) đã viết:
“Mặc dù chú trọng vào vấn đề nhân sự, bộ luật này đã nỗ lực cải tiến việc quản lý
trong khu vực công vốn đã tụt lạt sau khu vực tu.” Tại Úc, Đội điều tra được thiết lập
năm 1982, và Thủ tướng Úc Malcolm Fraser đã lưu ý: “chính phủ tin rằng có một câu
hỏi về việc liệu nền công vụ hiện hành có các công cụ quản lý, tính linh hoạt và các
năng lực để giải quyết các thách thức đang tồn tại và trong tương lai. Các bộ và các
cấp chính quyền phải không chỉ có đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu hôm nay, mà
còn dự đoán được các nhu cầu của ngày mai” (Úc, 1983, tr: 131).
Tại các nước khác như Ca-na-đa và Niu-dilơn, mặc dù có nhiều đặc điểm khác nhưng cũng
diễn ra quá trình giống như vậy.
a. Mỹ: về phương diện cải cách hành chính, Mỹ nổi tiếng với các cuộc cải cách lớn như
Chương trình Cải cách của Roosevelt (New Deal - Thời đại mới), việc Tổ chức lại Uỷ
Ban Hoover và Rà soát Thực thi Quốc gia (NPR) của chính quyền Clinton-Gore. Nếu
như New Deal là một chuỗi các ứng biến sáng tạo (Schlesinger, 1959, được Montgomery
1996 trích dẫn), các cuộc cải cách Uỷ Ban Hoover có xuất xứ từ truyền thống của nền
hành chính (Moe, 1982; Thompson & Jones, 1995). Gần đây nhất, phong trào “Tái Sáng
tạo Chính phủ” - các cuộc cải cách Clinton-Gore đã sử dụng nhiều nội dung từ học
thuyết của quản trị kinh doanh (Wright, 1994, tr: 201). Tóm lại, ba cuộc cải cách này thể
hiện thấu đáo sự thay đổi hành chính của nước Mỹ. Kickert (1997) cho rằng yêu cầu phải
có một chính phủ có tính chất doanh nghiệp là sự thể hiện một quan tâm mới đối với
công việc quản lý trong khu vực công ở Mỹ.
Các cuộc cải cách của Clinton-Gore xuất phát từ một truyền thống mới của nền hành chính
công: lý thuyết và thực hành được rút ra từ công việc kinh doanh. Đầu tiên, các nỗ lực tập
trung vào việc thực hiện của các công chức hành chính. NPR bao gồm nhiều sắc lệnh nhằm
ứng dụng học thuyết quản lý chất lượng tổng thể (TQM) vào chính phủ. Montgomery (1996,
tr: 955) đã viết:
13
“Học thuyết này đề cập đến khách hàng như là người phán quyết cuối cùng về việc
thực hiện quản lý; khái niệm về kiểm soát chất lượng của học thuyết này sẽ được tiến
hành ngay từ đầu cho đến tận cuối trong việc thiết kế và thực hiện chương trình; học
thuyết này đề cập đến việc đạt được đầu ra chuẩn như là yếu tố then chốt đối với sự
đồng đều về chất lượng; nó cho rằng nỗ lực của cả hệ thống quan trọng hơn nỗ lực
đơn lẻ và là yếu tố quyết định chất lượng; học thuyết này đòi hỏi việc không ngừng cải
tiến các phương pháp; học thuyết này yêu cầu sự tham gia của nhân viên nhằm đóng
góp cho sản phẩm có chất lượng cao nhất; và quan điểm về chất lượng của học thuyết
này bao hàm sự cam kết của toàn tổ chức”.
Nhưng sau năm 1994, hệ thống lập pháp do những người cộng hoà chiếm ưu thế gây áp lực
mạnh mẽ tạo ra các nỗ lực nhằm hai mục tiêu: nâng cao việc thực thi công tác và làm gọn
nhẹ chính phủ. Có thể nói, mục đích của hai nỗ lực này không ngoài việc thay đổi trên quy
mô lớn cách thức hoạt động của hệ thống công vụ.
b. Anh quốc: Có thể so sánh với chủ nghĩa cá nhân, văn hoá bài trừ chính phủ ở Mỹ, Anh
có một truyền thống công vụ đậm đà bản sắc và lâu đời (Walsh, 1995; Aucoin, 1995;
Barberis, 1996; Cook et. al., 1998). Việc miêu tả "quản lý công mới" về ba mặt (i) quản
lý giống như doanh nghiệp, (ii) hướng tới dịch vụ và khách hàng, và (iii) các cơ chế kiểu
thị trường như sự cạnh tranh trong hệ thống công vụ Anh được phản ánh liên tiếp trong
các văn bản chính sách chính thức của chính phủ về cải cách hành chính (Hood, 1995;
Pollitt, 1995; Kickert, 1997). Mặt nội dung thứ nhất bắt đầu được tiến hành khi Thát-chơ
nhậm chức Thủ tướng và đề ra các cuộc xem xét tỉ mỉ trong hàng loạt các bộ và được
Ray-nơ - người được tuyển dụng từ khu vực tư vào làm việc chỉ đạo thực hiện. Sáng
kiến Quản lý Tài chính được bắt đầu năm 1983 với việc thiết lập một hệ thống thông tin
tự động hoá để hỗ trợ cho việc quản lý tài chính (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng chung,
1993; Gray & Jenkins, 1995; Barberis, 1996). Báo cáo đầu tiên về Những bước Tiếp theo
được xuất bản năm 1988 trong đó có đề xuất thành lập các cơ quan hành chính cung cấp
dịch vụ công - các cơ quan sẽ đạt được hiệu suất cao hơn, chất lượng tốt hơn, giá trị về
tiền cao hơn, và có đặc tính tự chủ quản lý. Các cơ quan hành chính mới thành lập này
chiếm một tỷ lệ rất lớn. Tính đến năm 1998, đã có 138 cơ quan được thành lập với số
lượng khoảng 377.000 công chức (Walsh, 1995; Kickert, 1997; Minogue, 1999). Thực
tiễn này cũng gây ra nhiều ý kiến quan ngại. Các ý kiến bình luận đưa ra một thực tế là
các cơ quan này không chịu sự kiểm tra tư pháp (Văn phòng Kiểm toán Quốc gia, 1998),
mối quan hệ phức tạp giữa lãnh đạo các cơ quan này với các nhân viên ở bộ, đặc biệt với
các bộ trưởng (Trosa, 1994), các quy định về trách nhiệm giải trình không rõ ràng
(Glynn & Murphy, 1996; Polidano, 1998, 1999), sự phân tách chính sách với việc quản
lý và sự chắp vá của tổ chức chính quyền trung ương (Minogue, 1999; Văn phòng Nội
các, 1999), và là bàn đạp tới sự tư nhân hoá (Lane, 1996; Cook et. al., 1998).
Cải tiến các dịch vụ công thông qua việc các cơ quan nhà nước hướng tới dịch vụ và khách
hàng nhiều hơn nữa là thông điệp của sáng kiến Hiến chương Công dân Major năm 1991.
Sáu nguyên tắc được đề cập bao gồm các tiêu chuẩn của các dịch vụ, nhiều thông tin và
công khai hơn, có sự lựa chọn và tiêu dùng tốt hơn, sự nhã nhặn và giúp đỡ, cung cấp dịch
vụ một cách chính xác, và có giá trị về tiền (1991, White Paper). Cuộc cải cách này đã đạt
14
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét