5
CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN
- CCHC Cải cách hành chính
- CQHC Cơ quan hành chính
- CQNN Cơ quan nhà nước
- DNNN Doanh nghiệp nhà nước
- ĐVSN Đơn vị sự nghiệp
- ĐVSNC Đơn vị sự nghiệp công
- HCNN Hành chính nhà nước
- HĐND Hội đồng nhân dân
- KCN Khu công nghiệp
- MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
- NS Ngân sách
- NSNN Ngân sách Nhà nước
- NSĐP Ngân sách địa phương
- QLNN Quản lý Nhà nước
- QLHC Quản lý hành chính
- TSCĐ Tài sản cố định
- UBND Ủy ban nhân dân
6
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ
STT
Mục
lục
Nội dung
Trang
1 Sơ đồ 1.1
Các yếu tố cơ bản của lập ngân sách
theo kết quả đầu ra
13
2 Sơ đồ 2.1
Quy trình lập dự toán ngân sách nhà
nước Việt Nam
25
3 Biểu đồ 2.1
Chi NSĐP cho y tế theo chức năng,
1991-2002)
28
4 Biểu đồ 2.2
Chi thường xuyên theo ngành, 1997-
2002
30
5 Biểu đồ 2.3
Phân loại chi tiêu công theo mục đích
kinh tế, tính theo tỷ trọng trong tổng
chi NSNN giai đoạn 1997-2002
31
6 Bảng 2.1
Chi đầu tư và chi thường xuyên trong
nông nghiệp,
% trong tổng chi tiêu, 1997-2002
32
7 Biểu đồ 2.4
Vai trò ngày càng lớn của thu từ phí
dịch vụ
47
8 Bảng 3.1
Mối liên hệ giữa MTEF và mục tiêu
của quản lý chi tiêu công
58
9 Bảng 3.2
Minh họa chu trình cuốn chiếu đối với
MTEF thời hạn 3 năm
60
10 Sơ đồ 3.1
Quy trình lập dự toán NS theo kết quả
đầu ra gắn với MTEF
62
7
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết
Trong công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm đến việc cải cách
tài chính - tiền tệ, đặc biệt là cải cách ngân sách, coi đó là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm quan trọng nhất của cải cách kinh tế. Tình hình tài chính - ngân sách thời
gian qua đã đạt được những thành tựu to lớn. Chi NSNN được quản lý chặt chẽ và có
hiệu quả, cơ chế chính sách tài chính ngày càng đổi mới và hoàn thiện, từng bước
đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế, thu ngân
sách đạt và vượt dự toán trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, nền tài chính quốc gia của
nước ta phát triển chưa vững chắc, số thu ngân sách từ nội bộ còn khiêm tốn, những
khoản thu không thật ổn định còn chiếm tỷ lệ lớn trong tổng thu cân đối NSNN.
Công tác quản lý tài chính còn lỏng lẻo; sự lãng phí, thất thoát, tiêu cực vẫn chưa
được ngăn chặn kịp thời; hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công chưa
cao; nguồn lực bị phân bổ dàn trải; chất lượng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho
xã hội kém Để đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập
và thực hiện mục tiêu chung của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước
giai đoạn 2001 - 2010 là cải cách tài chính công theo hướng nâng cao hiệu quả của
NSNN và các nguồn lực tài chính công đòi hỏi phải hoàn thiện và đổi mới chính sách
tài chính trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả, hợp lý các nguồn lực tài chính
Quốc gia. Vậy làm thế nào để nâng cao hiệu lực và hiệu quả phân bổ, sử dụng các
nguồn lực tài chính công. Nhận thức được yêu cầu trên, người viết thực hiện đề tài
“Luận cứ khoa học của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý
chi tiêu công của Việt Nam” với mong muốn tìm kiếm và đưa ra một số giải pháp hỗ
trợ để vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra vào Việt Nam nhằm
phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2. Mục tiêu đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm đánh giá thực trạng việc soạn lập ngân
sách và quản lý chi tiêu công tại Việt Nam, từ đó nêu ra những tồn tại, bất cập
chủ yếu do phương thức lập ngân sách và quản lý chi tiêu công dẫn đến.
8
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Đề tài lấy thực trạng việc soạn lập ngân sách và quản lý
chi tiêu công của Việt Nam làm đối tượng nghiên cứu, bao gồm các vấn đề như: Đặc
điểm, vai trò, yêu cầu và các phương thức soạn lập ngân sách - quản lý chi tiêu công.
Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu nội dung, quy trình và thực tiễn vận dụng trong
việc soạn lập ngân sách và quản lý chi tiêu công từ khi Luật NSNN lần đầu tiên được
ban hành tại Việt Nam cho đến nay.
4. Phương pháp nghiên cứu
Từ nhận thức về những quan điểm, lý luận về công tác soạn lập NSNN và
quản lý tài chính nói chung, quản lý chi tiêu công nói riêng để phân tích, đánh giá,
tìm ra giải pháp để xây dựng phương thức lập NS theo kết quả đầu ra trong thời gian
tới. Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như tiếp cận hệ thống,
phân tích tổng hợp, thống kê so sánh, lấy lý luận so với thực tiễn và lấy thực tiễn để
làm cơ sở kiến nghị những giải pháp nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra trong đề
tài.
5. Ý nghĩa thực tiễn
Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng việc soạn lập ngân sách và
quản lý chi tiêu công của Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp hỗ trợ để
vận dụng phương thức lập NS theo kết quả đầu ra nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính công.
6. Kết cấu của đề tài
Đề tài được kết cấu với 3 chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra
trong quản lý chi tiêu công.
Chương 2: Thực trạng công tác lập ngân sách và quản lý chi tiêu công của Việt
Nam từ năm 1996 đến nay.
Chương 3: Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản
lý chi tiêu công của Việt Nam.
9
Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA PHƯƠNG THỨC LẬP
NGÂN SÁCH THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA TRONG
QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG
1.1- Những vấn đề cơ bản về lập dự toán NSNN
1.1.1- Khái niệm ngân sách nhà nước
Cho đến nay, khái niệm NSNN vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau, trong đó
phổ biến có 3 nhóm ý kiến sau:
- "Ngân sách nhà nước là bảng dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong
một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm".
- "Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài
chính cơ bản của Nhà nước".
- "Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà
nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính khác nhau".
Các khái niệm trên xuất phát từ những cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có
nhân tố hợp lý của chúng, nhưng chưa thật đầy đủ. Để đưa ra khái niệm đầy đủ, hoàn
chỉnh cần phải xem xét nó một cách hệ thống và biện chứng.
- Xét về hình thức, NSNN là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước ở các
lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội. Các khoản thu - chi này được liệt kê, tập hợp
trong một bảng dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Trong
quá trình Nhà nước thực hiện các khoản thu - chi để thực thi chức năng, nhiệm vụ
của mình đã xuất hiện hàng loạt các quan hệ tài chính giữa một bên là Nhà nước và
một bên là các chủ thể trong xã hội, bao gồm: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các
tầng lớp dân cư, với khu vực doanh nghiệp, với các đơn vị HCSN và với thị trường
tài chính.
- Còn xét về nội dung, NSNN phản ánh các quan hệ lợi ích kinh tế nảy sinh
trong quá trình phân phối các nguồn tài chính giữa Nhà nước, một chủ thể đặc biệt
10
với các chủ thể còn lại trong nền kinh tế. Hơn nữa, NSNN còn là nguồn tài chính tập
trung quan trọng trong hệ thống tài chính Quốc gia, thể hiện tiềm lực và sức mạnh về
mặt tài chính của Nhà nước. NSNN có mối liên hệ chặt chẽ với mọi mặt kinh tế -
chính trị - xã hội và quan hệ khắng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính
Quốc gia. Do vậy, quản lý và điều hành NSNN có tác động và chi phối trực tiếp đến
mọi lĩnh vực trong nền kinh tế.
Do vậy, theo chúng tôi, khái niệm đầy đủ, chung nhất về NSNN là: “Ngân sách
nhà nước là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn
tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện
các chức năng của Nhà nước.”
1.1.2- Lập dự toán ngân sách nhà nước
Sự vận hành NSNN bao gồm một quy trình từ khi bắt đầu hình thành cho tới
khi kết thúc để chuyển sang ngân sách của năm tài chính mới. Cụ thể:
- Lập dự toán ngân sách nhà nước;
- Chấp hành ngân sách nhà nước;
- Kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước.
Trong quy trình này, lập dự toán NSNN là khâu mở đầu nhằm xác định các
mục tiêu, nhiệm vụ động viên nguồn lực cho ngân sách và phân phối các nguồn lực
đó. Thực chất thì đó là việc lập kế hoạch của Nhà nước về quy mô nguồn lực cần
phải huy động trong xã hội để sử dụng cho các nhu cầu chi tiêu nhằm thực thi chức
năng, nhiệm vụ của mình.
Do NSNN là một bộ phận quan trọng của tài chính công, lĩnh vực tổng hòa
các mối quan hệ kinh tế trong xã hội và tổng thể nội dung các giải pháp tài chính tiền
tệ của một Quốc gia, nên lập dự toán ngân sách có ảnh hưởng đến
quá trình thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. NSNN không chỉ đơn thuần là một bảng tổng
hợp thu - chi của Nhà nước trong một giai đoạn cụ thể mà còn là tấm gương phản
ánh các chính sách, chương trình hành động của Chính phủ trong giai đoạn đó. Lập
NS là công cụ quản lý, do vậy việc lập dự toán phải có khoa học và đảm bảo:
- Hiệu quả trong chi tiêu ngân sách. Tính hiệu quả này nhất thiết phải được
xem xét một cách toàn diện ở cả hai mặt: hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Tuy
11
nhiên, trong thực tế để đánh giá đúng và đầy đủ hiệu quả của chi tiêu ngân sách là
một việc không hề đơn giản bởi không phải mọi khoản chi tiêu ngân sách đều đạt
được cả hai mặt trên và có được tác động như mong muốn. Nêu ra vấn đề này để
thấy rằng đôi khi trong lập dự toán ngân sách phải lựa chọn thứ tự ưu tiên giữa hiệu
quả kinh tế và công bằng xã hội để phù hợp với từng trường hợp và hoàn cảnh cụ
thể.
- Hiệu quả hoạt động của khu vực công. Do bản chất là một kế hoạch sử dụng
quỹ tiền tệ phục vụ cho hoạt động của Nhà nước nên một khi dự toán ngân sách phản
ánh được đầy đủ các chương trình, dự án và hành động của Chính phủ, tính toán đầy
đủ các khoản chi, gắn chi tiêu với kết quả và đầu ra của các chương trình, dự án thì
có thể nói dự toán ngân sách đã góp phần không nhỏ để làm tăng hiệu quả hoạt động
của Chính phủ.
1.1.3- Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán NSNN có các vai trò cơ bản sau đây:
- Lập dự toán ngân sách thể hiện tổng hòa quan điểm, đường lối, chiến lược
và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước ở từng thời kỳ. Nhìn vào nội
dung và cơ cấu kế hoạch thu - chi đã được cơ quan lập pháp và hành pháp thống nhất
khi phê chuẩn dự toán, chúng ta có thể nhận ra được những định hướng phát triển
kinh tế - xã hội của Nhà nước. Chẳng hạn, khi một quốc gia xem giáo dục - đào tạo
là quốc sách thì khoản chi giáo dục - đào tạo sẽ chiếm một tỷ trọng đáng kể trong cơ
cấu chi của dự toán ngân sách.
- Thiết lập kỷ luật tài khóa về thu - chi và cân đối ngân sách cho hoạt động
của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, bằng việc xác định một số chỉ tiêu
cụ thể trong dự toán. Đó là các chỉ tiêu như :
+ Tổng thu ngân sách nhà nước;
+ Tổng chi ngân sách và tỷ trọng từng khoản chi trong tổng chi;
+ Mức thâm hụt ngân sách (%) so với GDP.
- Lập dự toán ngân sách tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN. Bởi các
chỉ tiêu thu - chi và mức thâm hụt ngân sách được xác lập trong dự toán sẽ là khuôn
khổ cho NSNN khi đi vào giai đoạn chấp hành. Hơn nữa, dự toán ngân sách còn thể
12
hiện đường lối và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Với vai trò này, dự toán ngân
sách có thể được xem như là một hướng dẫn về mặt tài chính cho hoạt động của Nhà
nước. Nó giúp Nhà nước kiểm soát được các khoản thu - chi và đảm bảo cho hoạt
động của Nhà nước theo đúng các mục tiêu đã đề ra.
- Lập dự toán ngân sách giúp Chính phủ không bị động trong hoạt động. Do
dự toán ngân sách được xây dựng trên những chính sách, chương trình, dự án đã
được Chính phủ chủ động đề ra, nên việc lập dự toán ngân sách giúp Chính phủ
không bị động trong hoạt động, nhất là về mặt tài chính. Thật vậy, khi lập dự toán
ngân sách, trên cơ sở các chính sách, chương trình, dự án được hoạch định, Chính
phủ tính toán các khoản chi tiêu cần thiết và xác định quy mô nguồn thu đáp ứng cho
nhu cầu chi tiêu, nhờ đó Chính phủ sẽ chủ động hơn trong quá trình thực hiện các
chính sách, chương trình, dự án.
- Lập dự toán ngân sách là công cụ để Chính phủ hoạch định và kiểm soát
công việc tài chính trong năm ngân sách. Do lập kế hoạch là một trong những bộ
phận quan trọng nhất của tài chính công, nên lập dự toán ngân sách giữ một vai trò
quan trọng trong hoạch định công việc tài chính của Chính phủ. Đồng thời với vai trò
chung của một kế hoạch, dự toán ngân sách còn cung cấp các tiêu chuẩn để kiểm
soát các hoạt động tài chính của Chính phủ nhằm đảm bảo chúng được thực hiện
theo đúng khuôn khổ, tiến trình đã hoạch định và kịp thời điều chỉnh các sai lệch nếu
có.
1.1.4- Những yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán ngân sách nhà nước
Việc lập dự toán NSNN được đánh giá là tốt khi đáp ứng được những yêu cầu
sau :
Thứ nhất: Đảm bảo dự toán ngân sách có tính toàn diện, khả thi và chứa
đựng tất cả các chương trình, dự án được Chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián tiếp và
cả những chương trình, dự án của Chính phủ được bên ngoài tài trợ.
Thứ hai: Lập dự toán ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn
của các CQNN, Chính phủ, chính quyền các cấp và từng cá nhân trong việc thực
hiện những nhiệm vụ được đề ra trong dự toán ngân sách. Kinh nghiệm ở nhiều quốc
13
gia cho thấy các quy định về trách nhiệm và quyền hạn nên được cụ thể hoá bằng các
văn bản có tính pháp lý.
Thứ ba: Lập dự toán ngân sách phải gắn kết được chi tiêu ngân sách với kết
quả và đầu ra có được từ các khoản chi tiêu. Để đạt điều này, lập dự toán ngân sách
cần xác định rõ các mục đích (goals), mục tiêu (objectives), cũng như những kết quả
(outcomes) và đầu ra (outputs) mong đợi trong từng chương trình, dự án và những
hoạt động được NSNN tài trợ.
Thứ tư: Lập dự toán ngân sách cần được gắn với một khuôn khổ trung hạn.
Bởi đa phần các kế hoạch kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn từ 5 đến 10 năm trong
khi dự toán ngân sách thì được gắn với năm ngân sách có thời hạn chỉ 1 năm nhiều
hơn nữa là 2 năm. Do vậy, để hoạt động ngân sách thật sự gắn kết với những chính
sách Quốc gia và mang lại hiệu quả cao nhất, vào thập niên 90, nhiều quốc gia đã
thực hiện lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Thứ năm: Tính minh bạch là một trong những tiêu chuẩn quan trọng để nâng
cao chất lượng lập dự toán ngân sách. Hiện nay, tính minh bạch trong lĩnh vực ngân
sách đã được các tổ chức uy tín trên thế giới như International Monetary Fund (IMF)
và Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tiêu chuẩn
hoá (vào các năm 1998 và 2000). Chúng bao gồm hai nội dung chính là minh bạch
về tài chính và minh bạch về chính sách. Minh bạch về tài chính là việc công khai
trước công chúng về cơ cấu và chức năng của Chính phủ, các ý định chính sách tài
chính, các khoản chi tiêu công và những dự báo của Chính phủ về tài chính. Minh
bạch về chính sách là công khai trước công chúng về những ý định của Chính phủ
trong một lĩnh vực chính sách cụ thể, trong đó nêu rõ cần phải đạt được những kết
quả gì và các chi phí để đạt được những kết quả đó.
Thứ sáu: Lập dự toán ngân sách phải đảm bảo cung cấp những thông tin kịp
thời đầy đủ và đáng tin cậy. Đây là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá chất lượng
của dự toán ngân sách. Trước hết, nó là cơ sở cho quá trình xét duyệt và phê chuẩn
dự toán ngân sách. Tiếp đến là khi được xây dựng trên những thông tin đầy đủ và
đáng tin cậy thì dự toán ngân sách mới đảm bảo được tính xác thực cho việc so sánh
và đánh giá những thông tin phản hồi từ thực tế của quá trình chấp hành ngân sách để
14
các nhà quản lý có được những điều chỉnh hợp lý, hiệu quả trong hành động. Ngày
nay, khía cạnh thông tin của dự toán ngân sách đã được hỗ trợ rất nhiều bởi sự phát
triển của công nghệ thông tin.
1.1.5- Các phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập ngân sách là một công cụ quan trọng trong quản lý chi tiêu công, nó tạo
nền tảng cho việc quản lý, phân bổ một cách khéo léo các nguồn lực hạn hẹp của
Quốc gia và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết
quả theo chiến lược mong muốn của Chính phủ.
Cho đến hiện tại, lịch sử quản lý tài chính công đã trải qua các phương thức
soạn lập ngân sách:
1.1.5.1- Lập dự toán ngân sách theo khoản mục
Mục tiêu chính của hệ thống ngân sách truyền thống là làm cho ngân sách trở
thành một công cụ tuân thủ các quy định về quản lý tài chính. Trong ngân sách, các
khoản chi được phân loại theo các đơn vị sử dụng và theo các tính chất kinh tế của
các khoản chi. Ví dụ: Tiền lương, bảo hiểm, công tác phí, mua sắm …
- Việc lập ngân sách theo cách này thường rất chi tiết thậm chí ở một số Quốc
gia nó có thể lên tới hàng nghìn dòng ngân sách. Căn cứ lập ra các dòng ngân sách là
các định mức tiêu chuẩn mà Nhà nước quy định và không cho phép sự chuyển giao
giữa các mục chi chẳng hạn như dự toán ngân sách hiện nay của Pháp (Theo pháp
lệnh ngân sách năm 1959) được thể hiện trong 20.000 trang, chi tiết thành 850
chương. Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách này là quy định cụ thể
mức chi tiêu theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách nhằm
bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế
trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào. Trong hệ thống đó,
Bộ Tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ
thể được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức.
- Điểm mạnh của lập ngân sách theo khoản mục:
+ Đơn giản;
+ Dễ kiểm soát chi tiêu thông qua việc so sánh với các năm trước.
- Điểm yếu:
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét